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11/06/2012

Intervento dell'On. Lorenzo Ria - Discussione sulle linee generali "Proposta di legge: Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense"

"Signor Presidente, signor rappresentante del Governo, la riforma dell'ordinamento forense è un provvedimento, come è stato ricordato, che si attende da anni e che si pone come fondamentale se pensiamo alla necessità di aggiornare una normativa ormai superata e non più in linea con le esigenze attuali. Mi riferisco soprattutto all'importanza di coordinare i molteplici interventi normativi che incidono sulla stessa materia, e non posso non rilevare come il provvedimento di oggi presenti profili problematici proprio sotto tale aspetto.
Partendo dalla proposta di legge approvata dal Senato il 23 novembre 2010, diretta a riformare la disciplina dell'ordinamento forense, con l'obiettivo, certamente condivisibile sul piano dei principi, di assicurare una avvocatura più specializzata, più indipendente e più qualificata professionalmente, l'iter che ha seguito il provvedimento in seno alla II Commissione (Giustizia) della Camera, ha conosciuto non poche vicissitudini, segnate, come è intuibile, anche dal lungo periodo di tempo trascorso: quasi un anno e mezzo dall'approvazione della proposta al Senato. Si tratta di un tempo durante il quale si sono avvicendati numerosi passaggi politici e normativi che hanno inciso sull'argomento in maniera determinante.
È chiaro che la riforma di un settore come quello dell'avvocatura deve avere come sfondo prima di tutto la garanzia della pienezza del diritto di difesa dei cittadini. È noto, infatti, che il ruolo dell'avvocatura si caratterizzi come duplice, stante la sua rilevanza sia privata che pubblica. Lo sforzo del legislatore non può non tenere conto di entrambi gli aspetti, ed è necessario, al contempo, uno sforzo da parte dei professionisti interessati, che dovrebbero evitare il rischio di chiudersi in una difesa corporativa cieca.
Simultaneamente, è opportuno rilevare che qualche nodo deve essere ancora sciolto, e non tutte le doglianze sollevate dalla categoria possono ritenersi infondate. Il punto a mio avviso che attrae maggiori dubbi e che rappresenta obiettivamente un motivo di riflessione, è quello relativo alla intersezione tra la proposta di legge oggi in discussione e due diversi parametri normativi. Il primo è costituito dalla delega al Governo contenuta nella manovra finanziaria risalente ad agosto 2011 (decreto-legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge 14 settembre 2011, n. 148).
L'articolo 3, comma 5, del citato decreto-legge prevede che gli ordinamenti professionali siano riformati entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento di riferimento, in base a determinati principi, tra cui: in primo luogo, la libertà di accesso alla professione, fermo restando l'esame di Stato; poi, la libera concorrenza nell'esercizio dell'attività; ancora, la diffusione dei professionisti su tutto il territorio nazionale; l'effettiva possibilità per gli utenti di essere informati e di scegliere tra una pluralità di servizi ben differenziati; l'obbligo, per il professionista, di seguire percorsi di formazione continua permanente; infine, la disciplina del tirocinio, secondo precisi parametri di durata e di modalità di attuazione.
Il secondo parametro normativo con cui dobbiamo confrontarci, è costituito dal decreto-legge n. 1 del 2012, il noto «decreto liberalizzazioni», che dedica l'articolo 9 alle professioni regolamentate, prevedendo l'abolizione delle tariffe, l'obbligo di fornire al cliente un preventivo di massima sulla misura del compenso al momento del conferimento dell'incarico professionale e, infine, una disciplina del tirocinio, relativa all'obbligo di riconoscere al tirocinante un rimborso spese dopo i primi sei mesi di pratica e alla durata del tirocinio medesimo, che deve essere pari a diciotto mesi, con la possibilità di svolgerlo, per i primi sei mesi, ante lauream.
Le disposizioni contenute nell'articolo del citato decreto-legge sulle liberalizzazioni, aprirono il dibattito sull'effettiva applicabilità di un regime privo di tariffe e basato sull'obbligo di preventivo da parte del professionista, argomento, quest'ultimo, che nonostante la riluttanza delle organizzazioni di categoria, non poteva, a mio avviso, essere risolto con una netta soppressione delle relative disposizioni, poiché ciò avrebbe condotto ad un nulla di fatto. Se l'obiettivo è liberalizzare, è necessario agire sul tema, nonostante le critiche, tentando di conciliare il più possibile le esigenze dei professionisti con quelle del mercato.
Naturalmente, i lunghi tempi di giacenza della riforma dell'ordinamento forense, hanno permesso di emendare il testo, adeguandolo alle nuove norme in tema di liberalizzazione delle professioni. Il vero problema è attualmente rappresentato, dunque, dalla delega stabilita dalla manovra finanziaria, contenuta nella legge del settembre 2011, delega non ancora esercita dal Governo. Il Ministro della giustizia si è espresso in merito, dichiarando di voler procedere, quanto prima, all'emanazione del decreto legislativo corrispondente. Possiamo, quindi, dire che ben presto interverrà, sulla stessa materia di cui discutiamo oggi, un nuovo provvedimento normativo, salvo paventare l'ipotesi di una repentina abrogazione delle norme in vigore allo scadere del termine di delega, fissato per il 13 agosto 2012.
Per quanto mi riguarda, signor Presidente, era indispensabile dare notizia delle problematiche finora esposte, poiché incidono direttamente sul provvedimento di oggi e non possiamo non tenerle in conto se vogliamo che l'azione legislativa sia organica, sistematica ed efficace. Non possiamo permetterci di non utilizzare al meglio i tempi che ci sono concessi e sarebbe opportuno, a mio avviso, coordinare la riforma di oggi con il decreto legislativo delegato al Governo, per evitare una potenziale sovrapposizione di disciplina ed eventuali discrasie.
Ritengo opportuno richiamare, peraltro, quanto previsto dai commi 6 e 7 dell'articolo 3 del decreto-legge n. 138 del 2011, disposizioni immediatamente successive al comma 5 che contiene i criteri di delega. Tali disposizioni statuiscono che l'accesso alle attività economiche e il loro esercizio si basano sul principio di libertà di impresa e che le relative norme devono garantire tale libertà insieme alla concorrenza.
Alla luce di queste disposizioni, è d'obbligo segnalare la presenza, nel provvedimento che stiamo esaminando, di alcune parti controverse come la disciplina delle società professionali, le tariffe professionali e tutto il capitolo che regolamenta l'accesso alla professione. La nostra attenzione dovrà essere catalizzata su questi argomenti per evitare il rischio di approvare una riforma già destinata ad essere sostituita, e dovrà tener conto del fatto che quella dell'avvocato, garante del diritto alla difesa, rappresenta prima di tutto una funzione costituzionale. Trascurare questo presupposto, significherebbe non solo mortificare la professione, ma anche ledere un principio fondamentale della Carta.
Ferma restando la necessità di una svolta liberale in seno alla professione forense, questo alto profilo costituzionale va salvaguardato anche attraverso l'adozione di seri criteri di accesso alla categoria. Com'è noto il numero degli avvocati è in costante aumento, un aumento che non sempre ha un riscontro in termini di qualità e validità della prestazione, occorre dunque selezionare i nuovi professionisti verificando con scrupolo la loro preparazione secondo un principio squisitamente meritocratico e questa verifica non dovrebbe venir meno durante tutto il corso della carriera. Solo un aggiornamento adeguato e continuo consentirà di garantire i doverosi standard di trasparenza, correttezza è qualità della professione.
Ciò detto, anch'io procedo ad evidenziare i punti salienti dell'atto normativo in discussione, indicando preliminarmente che l'articolo 12, rubricato «Conferimenti dell'incarico e tariffe professionali», è da considerarsi un buon esempio di integrazione tra riforma forense e decreto-legge sulle liberalizzazioni. Il testo dell'articolo 12 è stato oggetto infatti di emendamenti diretti proprio ad inserire l'abolizione delle tariffe nell'ordinamento professionale, sostituendovi i parametri; si prevede infatti la redazione di un preventivo da parte dell'avvocato, da presentare al cliente in vista di un accordo sulla prestazione, ma i parametri in fase di redazione da parte del Ministero avranno uno scopo di supplenza per la liquidazione della parcella.
La riforma concede poi ampio spazio - come è stato già ricordato - alle specializzazioni, con l'articolo 8 che prevede la possibilità di acquisire titoli per effetto di incontestabili esperienze nel settore, permettendo in questo modo l'attribuzione del titolo ai professionisti di lungo corso, da tempo in attività, a regime con la frequenza di percorsi di formazione specifici. Spetta al Consiglio nazionale forense esaminare il professionista al termine del percorso formativo di specializzazione e stabilire le modalità con cui annualmente ha luogo l'aggiornamento professionale, che è condizione per il mantenimento del titolo.
Abbastanza indicativa mi pare la scelta di delegare al Governo la disciplina delle società tra professionisti; l'articolo 4 infatti disciplina solamente le associazioni, ed è seguito dall'articolo 5 che contiene i criteri di delega relativi alle società. L'argomento delle società è tra i più pregnanti ed è stato terreno di scontro e anche di numerose critiche; l'esercizio della professione forense in forma societaria per noi rappresenta un cambiamento del modo di vedere la figura del professionista, un mutamento culturale che tende sempre di più ai sistemi di oltreoceano. Ci sono però dei paletti entro i quali contenere tali forme societarie proprio al fine di evitare contrasti con l'emananda normativa in tema di società tra professionisti. Le società tra avvocati infatti rientrano nella più ampia categoria delle società tra professionisti ma, dato il rilievo costituzionale dell'Avvocatura in relazione al diritto di difesa - articolo 24 della Costituzione - e considerata la necessità di garantire autonomia e indipendenza intellettuale al professionista in questo settore, l'articolo 5, comma 2, lettera a) prevede prima di tutto che tutti i soci debbano essere avvocati.
Non ci saranno dunque soci di capitale, la società tra avvocati non si svolgerà come attività imprenditoriale - lettera b) - e l'organo di gestione non potrà essere composto da terzi estranei alla compagine sociale. La previsione più caratterizzante, pensando alla particolare morfologia che abbiamo avuto intenzione di conferire alle società in questione, è quella relativa al doveroso rispetto da parte di questi enti del codice deontologico e la loro conseguente soggezione alla potestà disciplinare dell'ordine di appartenenza in caso di illecito.
Oltre alle sanzioni previste dall'ordinamento professionale forense, nei confronti delle società tra avvocati potrà essere irrogata una sanzione pecuniaria il cui importo sarà graduato in base alla gravità dell'illecito commesso. Altro argomento di rilievo è quello del tirocinio, trattato dagli articoli 38 e 39, che sarà svolto nella forma breve di diciotto mesi, invece di ventiquattro, e sei di questi diciotto mesi potranno essere svolti in università prima del conseguimento del titolo di studio. Un'importante previsione è inoltre quella del compenso per i giovani praticanti, che non potrà essere di misura inferiore al 30 per cento dei contratti di apprendistato.
Sul punto mi permetto di porre in evidenza il mio personale favore alla norma in questione. Sin dai tempi dell'articolo 9 del cosiddetto decreto-legge liberalizzazioni, infatti, gli emendamenti proposti dal mio gruppo portavano proprio a questo risultato, avendo come obiettivo lo snellimento delle procedure di accesso alla professione e la contrazione dei tempi dell'inserimento medesimo. Quanto al procedimento disciplinare, la riforma prova a rafforzare le esigenze di autonomia ed indipendenza, stabilendo all'articolo 49 l'istituzione dei consigli distrettuali di disciplina, dei quali sono chiamati a far parte gli avvocati del distretto e non quelli dell'ordine locale. Quanto agli emendamenti presentati questa mattina dal gruppo dell'Unione di Centro, mi soffermo su quelli relativi all'articolo 2.
Il primo ha ad oggetto l'inserimento, tra le attività riservate in esclusiva agli avvocati, di quelle di consulenza legale e assistenza legale stragiudiziale. L'emendamento in questione stabilisce la riserva esclusivamente nel caso in cui l'attività di consulenza legale e di assistenza stragiudiziale sia finalizzata a valutare l'opportunità di introdurre un giudizio o resistervi. L'assistenza e la consulenza stragiudiziale sarebbero consentite anche ai non iscritti all'albo degli avvocati se finalizzate alla conciliazione o alla stipula di accordi transattivi. Il secondo degli emendamenti è diretto invece ad ovviare al contrasto in cui incorrerebbe l'articolo 2, comma 6, seconda parte, con una sentenza della Cassazione a sezioni unite del 2008, non consentendo l'esercizio dell'attività di consulenza legale ed attività stragiudiziale ai soggetti in possesso della licenza di cui all'articolo 115 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773. Si tratta della licenza necessaria per aprire o condurre agenzie di prestito su pegno, altre agenzie di affari e per l'esercizio del mestiere di sensale o di intromettitore. La Corte di cassazione civile a sezioni unite, con sentenza n. 28658 del 3 dicembre 2008, prevede che la riserva sia destinata agli iscritti agli albi forensi solo nei limiti della rappresentanza, assistenza e difesa delle parti in giudizio, consentendo la prestazione d'opera intellettuale all'ambito dell'assistenza legale nei casi esterni a tali limiti. L'attuale formulazione del comma 6 consente invece, con una ingiustificabile discriminazione, di svolgere attività di consulenza legale e assistenza stragiudiziale in modo autonomo soltanto agli avvocati e ai professori universitari, mentre è possibile svolgerla sotto forma di lavoro dipendente per aziende, enti esponenziali, associazioni di categoria e dei consumatori.
Il tutto in forte contrapposizione con l'evoluzione del diritto verso rami più specialistici e verticali, cui consegue il formarsi di un'intera generazione di lavoratori frutto di una simbiosi tra tecnicità e giuridicità. Le proposte modificative, dunque, sono il frutto dell'intenzione di voler mantenere un sistema di riconoscimento delle professioni che annulli la creazione di nuovi albi, consentendo alle professioni che si sono nel tempo affermate per diritto e per tendenze di mercato di continuare a svolgere legittimamente le proprie attività.
Tornando ad un discorso più generale, mi avvio a concludere dicendo che il provvedimento mi sembra, sembra a noi del gruppo dell'Unione di Centro abbastanza condivisibile, salvo le osservazioni e le perplessità che ho sollevato prima relative al metodo, più che al merito.
Il mio gruppo sollevò perplessità ben più radicate in sede di approvazione del provvedimento al Senato, dove, oltre al metodo, si criticava il merito della proposta. Da allora, sono stati compiuti molti passi in avanti e il testo attuale ha recepito gran parte di quelle che ai tempi erano alcune delle richieste delle stesse associazioni di categoria.
Ad oggi assistiamo ancora a nuove critiche, anche a scioperi annunciati, che, però, mi sembrano per lo più ricollegabili alle perplessità che io stesso ho anteposto nel discorso di oggi. Invito, dunque, tutti noi, nel lavoro che ancora potremo fare in Aula, a razionalizzare l'attività legislativa della Camera dei deputati e l'esercizio della delega da parte del Governo, perché è l'unico mezzo che abbiamo per non andare incontro ai pericoli che ho citato e per dimostrarci aperti nei confronti dei professionisti che annunciano nuove proteste.
Bisogna, infatti, sottolineare che la cornice normativa che disciplina alcune professioni e ne lascia scoperte altre non è più adeguata ai tempi attuali e penalizza fortemente lo sviluppo in senso liberale dell'avvocatura. Al contrario, l'intero comparto va sostenuto e riformato, da un lato, all'insegna di una maggiore tutela della dignità e della professionalità dei suoi protagonisti, dall'altro, favorendo una svolta nel senso liberale indicato per tutte le professioni.
Dunque, se quella forense deve rappresentare, come ci auguriamo, la riforma pilota cui seguirà una revisione legislativa di tutto il mondo delle libere professioni, sentiamo oggi il dovere di manifestare forti perplessità sull'opportunità di procedere ad una riforma così settoriale, sapendo già che il Governo eserciterà la delega conferitagli nella più ampia e generale materia delle professioni.
La fase storica attuale richiede la predisposizione di strumenti efficaci ad incentivare la competitività, promuovere lo sviluppo e conformare la legislazione alla realtà sociale ed economica del Paese, in continuità con quanto accade nel resto d'Europa.
Il testo della proposta di legge oggi in esame, per quanto sia stato limato e migliorato rispetto a quello licenziato dal Senato un anno e mezzo fa, manca ancora di quella prospettiva lungimirante e di largo respiro che non può prescindere dal confronto con la più ampia riforma sulle professioni, ed è quello che noi ci auguriamo".

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